Intervista a Francesco Marrone, delegato di ANIP – Confindustria al tavolo di Patrimoni Pa net Committenze-Imprese
Il problema della definizione oggettiva dei costi dei servizi è da sempre un nodo cruciale nelle gare delle stazioni appaltanti pubbliche. Il problema assume contorni di criticità quando oggetto delle gare sono i servizi integrati di Facility Management, vale a dire tutta quella filiera di fondamentali servizi di supporto per la gestione, il funzionamento e la fruizione di edifici e patrimoni immobiliari e urbani pubblici (servizi di manutenzione, energetici, di pulizia ed igiene ambientale, di logistica, ecc.), per i quali risulta assai complessa, se non impossibile, una “standardizzazione” sotto il profilo economico, oltre che tipologico, organizzativo e funzionale. Una criticità, questa, che si manifesta con ancor più incisività e diffusione a seguito delle politiche e delle disposizioni di spending review a cui le stazioni appaltanti tendono spesso ad uniformarsi ricorrendo a dannosi ed incongrui “tagli lineari” di spesa, peraltro incardinati a rigidi “prezzi standard di riferimento” che prescindono dalle specificità applicative dei diversi appalti. Le pesanti conseguenti ricadute negli appalti determinano inaccettabili e spesso assai rischiosi decadimenti della qualità dei servizi erogati e rischiano altresì di compromettere un mercato, come quello dei servizi di Facility Management, che, nonostante il perdurare della crisi, mostra una tendenza anticiclica rispetto a comparti ben più tradizionali. Da qui l’esigenza ormai indifferibile – segnalata più volte dagli stessi operatori di mercato tanto della domanda che dell’offerta di servizi – di studiare e sottoporre agli organismi istituzionali delegati (ANAC) e alle stazioni appaltanti (soggetti aggregatori e singole PA) un approccio più mirato e consapevole al problema, fondato specie su corretti criteri metologico-operativi per l’analisi, la definizione e l’applicazione di prezzi congrui rispetto alla specificità, alla complessità e all’importanza dei servizi di Facility Management.
Le recenti prescrizioni in materia di appalti pubblici, pur imponendo la revisione, razionalizzazione e ottimizzazione dei prezzi dei servizi per le PA attraverso i relativi strumenti di attuazione, non sembrano essere del tutto adeguate e coerenti con le caratteristiche del mercato di riferimento per mancanza di una reale ed effettiva conoscenza dei contesti di riferimento e delle specifiche problematiche e criticità a scala nazionale
In occasione del recente convegno “I costi dei servizi di gestione per i patrimoni pubblici – Tra spending review e nuovo Codice degli Appalti”, che ha visto riuniti nell’Auditorium della Regione Emilia Romagna i rappresentanti delle organizzazioni tra PA centrali e locali, associazioni, imprese di servizi, università e centri studi che operano nel settore dei servizi di Facility Management, si è fatto il punto sullo stato di avanzamento del lavoro del Tavolo di Patrimoni Pa net, Committenze-Imprese, “Costi dei Servizi di “Facility Management & Energia”: il Tavolo nato su istanza diretta e indiretta degli stessi operatori, allo scopo di ottenere strumenti più efficaci per l’interpretazione e applicazione delle recenti prescrizioni normative e per l’attenzione prioritariamente rivolta al settore dei servizi rappresentato dagli immobili utilizzati dagli enti del servizio sanitario nazionale.
Ha partecipato ai lavori come delegato di ANIP – Confindustria Francesco Marrone membro del consiglio generale di Anip con delega al tavolo di confronto organizzato da Teotec, a cui chiediamo di fare un breve riassunto dello stato dei lavori.
D. Al centro della discussione c’è stato il contesto motivazionale complesso che si è delineato agli operatori e a cui il lavoro Tavolo ha cercato di dare qualche risposta, quali sono le esigenze reali delle PA e delle Imprese?
R. Negli ultimi anni ci siamo un po’ abituati a sentir parlare di spending review, riduzione di costi ecc. Questo ha portato le PA ed in modo particolare le aziende che operano nel SSN ad imporre, pena risoluzione dei contratti, tagli alle aziende fornitrici di servizi. Tagli che si sono manifestati in alcuni casi come vere e proprie rinegoziazioni di prezzo e spesso senza una reale diminuzione dell’offerta dei servizi, soprattutto nell’ambito di una politica di tagli lineari, con ovvie ricadute sulla qualità dei servizi ricevuti e a volte anche sui livelli occupazionali. Appare per questo una incongruenza il fatto che oggi da un lato le imprese operanti nel settore delle pulizie e servizi integrati (FM) applicano un CCNL dove si salvaguardano i livelli occupazionali con una clausola sociale, per chi non fosse un addetto ai lavori quando un’azienda subentra in un appalto deve assorbire il personale della azienda uscente impegnato su quell’appalto, e dall’altro le esigenze di risparmio della PA costringono le imprese erogatrici di servizi, il cui costo principale (tra il 70% e l’80% del totale costi) è costituito proprio dalla manodopera, a cospicue riduzioni di manodopera, oppure a fare ricorso agli ammortizzatori sociali.
Questo non sembra delinearsi come un risparmio reale per la PA, che alla fine spesso continua a pagare gli stessi importi avendo dei servizi peggiori
Esigenza di risparmio e qualità non sempre vanno d’accordo e credo che il nostro caso non faccia eccezione.
Nelle intenzioni del legislatore nella stesura del nuovo codice degli appalti appare da un lato chiara la volontà di andare verso la qualità dei servizi, ma dall’altro lato, nella valutazione delle offerte economiche, vengono utilizzate formule matematiche che danno all’elemento prezzo un peso eccessivo spesso vanificando di fatto lo sforzo progettuale delle imprese che presentano i progetti migliori. Inoltre l’introduzione del concetto di costi standard con i susseguenti prezzi di riferimento prima elaborati da AVCP e poi rielaborati dall’ANAC hanno provocato e stanno provocando una confusione e un disorientamento a cui va posto rimedio.
D. Quali le criticità emerse nella interpretazione delle norme e in merito alla questione chiave della definizione del prezzo “giusto” da porre a base d’asta negli appalti pubblici di servizi e quale è il ruolo della Centrali di Committenza chiamate a coordinare questo processo di standardizzazione dei prezzi dei servizi alla luce del nuovo contesto normativo e delle Direttive Europee?
R. L’applicazione di prezzi standard presenta notevoli criticità e limiti, il primo, ed il più evidente, è dato proprio dalla parola standard, che non tiene conto delle particolarità che puo avere una PA. Infatti sebbene lo sforzo che si sta facendo sia quello di ricondurre i costi standard dei servizi a delle macro aree, ad esempio nel settore sanitario, nei servizi di pulizia o servizi di ristorazione o multiservizi tecnologici, la standardizzazione non riesce a tener conto delle caratteristiche peculiari della singola ASL o AO, apparentemente uguali ma profondamente diverse se si considerano elementi quali la vetusta delle strutture e degli impianti tecnologici, l’ubicazione geografica (nord centro sud, oppure centro storico centro periferia) oppure esigenze particolari che, restando nel settore sanitario, un’AO potrebbe avere, ad esempio, esigenze di pulizia e sanificazione certamente diverse tra un’AO specializzata in malattie infettive ed un’AO non specializzata, oppure tra un’ASL ed un’AO oppure tra un AOU che oltre all’utenza classica (pazienti medici infermieri ecc.) ha anche il flusso degli studenti.
Bisognerebbe individuare un livello qualitativo unico ed adeguato alle esigenze sanitarie ed ospedaliere al fine di evitare infezioni ecc., accettabile economicamente dalle imprese che devono a raggiungerlo (tenuto conto delle diverse variabili non è possibile raggiungere i medesimi risultati con le medesime prestazioni o con le frequenze di attività predeterminate ed uguali per tutte le strutture).
Ci sono anche criticità nelle metodologie di elaborazione dei prezzi di riferimento ANAC che dovrebbero essere presi come riferimento per acquisti a prezzi standard, chesono stati elaborati considerando un mercato ormai alterato dai vecchi prezzi AVCP e dai servizi affidati con gare che utilizzavano la formula matematica dell’allegato P al regolamento attuativo del vecchio codice degli appalti. Ad oggi possiamo dire, a proposito, che non è ben chiaro nei servizi di pulizia quali sono i servizi e le prestazioni che li compongono.
Tabella dei prezzi di riferimento ANAC dei servizi accessori per il SSN
Come si vede nella tabella, che riassume i prezzi di riferimento ANAC dei servizi accessori che possono o meno essere previsti nei servizi di pulizia in enti del SSN, emergono alcuni dati incongruenti: stranamente il facchinaggio non è previsto per tutta l’AO ma solo per le aree ad alto rischio; le vetrate sono considerate solo nel basso rischio e nelle aree esterne, sono totalmente ignorate le altre aree; e ancora le pulizie di fondo ed i risanamenti sono previste solo nelle aree esterne; ulteriore confusione può rilevarsi nella voce che riguarda la fornitura di sistemi informatici, è davvero così comune abbinare al servizio di pulizia la fornitura di PC? e se così fosse perché solo nel medio rischio (aree nelle quali sono ubicate la maggior parte delle degenze); Ultimo ma non meno importante è il dato che riguarda lo smaltimento di rifiuti speciali dove non si ha sicurezza se stiamo parlando di smaltimento e non della semplice movimentazione interna e del trasporto ai siti di stoccaggio provvisorio dei rifiuti.
D. A partire dalle riflessioni fatte sulla elaborazione dei prezzi di riferimento dei servizi di pulizia e sanificazione in ambito sanitario, il tavolo si è proposto di individuare un set di definizioni, strumenti e metodologie per formulare “criteri corretti” per l’analisi, l’individuazione e l’applicazione di “prezzi congrui” dei servizi di FM&Energia, da sottoporre agli organi competenti che dovranno definire i costi/prezzi standard dei servizi. Quali i motivi e l’urgenza di una classificazione univoca dei servizi di Pulizia e piu in generale di tutto il Facility Management?
R. come già detto, va ribadito che le attività comprese nei servizi di FM, nei servizi di pulizia in generale, ed in particolare in ambito sanitario che ho osservato nello specifico, oggi sfuggono a precise individuazioni e a classificazioni pertinenti. Oggi ad esempio lo stesso servizio comprato da amministrazioni diverse comprende attività diverse o addirittura ha nomenclature diverse, ad esempio per i servizi di pulizia alcuni enti per le stesse attività chiamano il servizio pulizia, altre pulizia e sanificazione, altre ancora pulizia sanificazione e sanitizzazione, oppure in alcuni casi viene usato il termine igiene ambientale o pulizia ed igiene ambientale e cosi via. Tutti servizi che, se pur a nominarli sembrano simili sono, o meglio sarebbero, a tutti gli effetti servizi diversi con attività, prestazioni, prodotti e macchinari usati molto differenti. Questo provoca a mio avviso confusione sia negli operatori, sia in coloro che oggi sono impegnati nell’elaborazione e nella definizione dei prezzi standard.
Sebbene la Consip abbia iniziato un vero e proprio processo di classificazione delle attività comprese nei servizi, che attualmente risulta sicuramente a buon punto per la classificazione dei servizi tipo FM, lo stesso non può dirsi per il settore pulizie e servizi legato specificamente alla sanità, dove la strada da fare è ancora lunga.
Queste sono le considerazioni di base, dalle quali siamo partiti in uno dei tavoli tecnici di patrimoni PAnet organizzati da Terotec, come quello a cui ho partecipato a Novembre, dove abbiamo iniziato ad analizzare e scomporre i servizi e le attività comprese nei servizi di pulizia in generale prima ed in ambito sanitario poi, al fine di poter arrivare chissà forse ad avere un elenco di attività che potrebbero essere prese a riferimento nell’elaborazioni di listini prezzi specifici, così come esistono i prezzari per i lavori Pubblici e che oggi sono presi come riferimento anche nei lavori privati.
Un obiettivo corale posto dalla maggior parte degli operatori, intervenuti al confronto, affinché si possa arrivare alla definizione di dati certi per tutto il settore dei servizi a fronte della prioritaria necessità di rispettare le norme, progettare i servizi in modo adeguato, valutare e controllare, efficacemente, il rapporto qualità/prezzo dei servizi.
Alla luce di tali considerazioni, pertanto, assumono sempre maggior rilievo gli sviluppi futuri del lavoro del Tavolo di lavoro , orientati verso il duplice obiettivo di:
- definire un criterio per la classificazione dei servizi condivisibile, da porre alla base dell’analisi, del confronto e dell’elaborazione dei contratti di Facility Management e finalizzato ad una più corretta e realistica definizione dei costi/prezzi dei servizi e al controllo e misurazione delle prestazioni;
- individuare un criterio per la definizione dei costi/prezzi standard dei servizi, mutuabile in tutti gli ambiti di applicazione dei servizi di Facility Management e rispettoso dell’impostazione del modello dettato da ANAC, allo scopo di integrarne e approfondirne gli aspetti lacunosi.